Fahrverbote in NRW: Fragen und Antworten

Das Oberverwaltungsgericht NRW hat sein erstes, richtungsweisendes Urteil zu Fahrverboten gefällt. Die Richter beantworten in einem offiziellen Dossier die wichtigsten Fragen zum Thema.

Dieser Artikel gehört zum Themen-Special Gezerre um Fahrverbote

Fragen, die Bürger aus Anlass des Urteils zum Luftreinhalteplan Aachen stellen, haben die Richter des Oberverwaltungsgerichts in Münster in einem eigenen Merkblatt beantwortet.

1. Wann wird über die Luftreinhaltepläne anderer Städte in Nordrhein-Westfalen entschieden?

Die mündliche Verhandlung über den Luftreinhalteplan der Stadt Köln findet am 12. September 2019 statt. Wann in den Verfahren der anderen nordrhein-westfälischen Städte (Bonn, Essen, Gelsenkirchen, Düsseldorf, Bochum, Dortmund, Wuppertal, Hagen, Oberhausen, Bielefeld, Paderborn und Düren) eine mündliche Verhandlung stattfinden wird, steht derzeit noch nicht fest. Der Senat wird zeitnah eine Reihenfolge festlegen.

2. Welche Grenzwerte gelten für Stickstoffdioxid (NO₂)?

Es ist zwischen dem Außen- und dem Innenbereich sowie jeweils zwischen dem Jahres- und dem Stundenmittelwert zu unterscheiden. Für den Außenbereich gelten folgende rechtlich verbindlich festgelegte Grenzwerte:
Jahresmittelwert: 40 Mikrogramm pro Kubikmeter
Stundenmittelwert: 200 Mikrogramm pro Kubikmeter (dieser darf 18 mal im Kalenderjahr überschritten werden)

Für den Innenraumbereich gibt es lediglich einen Richtwert als Empfehlung für den Stundenmittelwert: 80 Mikrogramm pro Kubikmeter
In der aktuellen Diskussion spielt der Stundenmittelwert keine Rolle, weil er regelmäßig eingehalten wird.

3. Wie wurden die Grenzwerte festgelegt?

Die Grenzwerte für Stickstoffdioxid gehen zurück auf Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation aus den Jahren 1997 und 2006.

4. Seit wann gelten die Grenzwerte?

Seit dem 1. Januar 2010.
Allerdings sah bereits die Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft (Feinstaub-Richtlinie) vor, dass die Grenzwerte ab dem 1. Januar 2010 eingehalten werden müssen. In dem zehnjährigen Übergangszeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 1. Januar 2010 wurde zunächst noch ein Grenzwert in Höhe von 60 Mikrogramm pro Kubikmeter toleriert, der jährlich stufenweise um 2 Mikrogramm pro Kubikmeter reduziert wurde bis auf den seit 2010 geltenden Grenzwert von 40 Mikrogramm pro Kubikmeter.

5. Wie wird die Belastung mit Stickstoffdioxid gemessen?

Das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW (LANUV) misst mit zwei Verfahren: Zum einen mit (größeren) ortsfesten, klimatisierten Messstationen, die Außenluft ansaugen und analysieren. Diese Messstationen liefern Minutenmittelwerte, Stundenmittelwerte und Tagesmittelwerte, aus denen Monatsmittelwerte und Jahresmittelwerte berechnet werden können.
Zum anderen wird mit (wesentlich kleineren) Passivsammlern gemessen. Diese hängen in einer Wetterschutzdose an vorhandenen Masten von Schildern oder Laternen. Sie binden Stickstoffdioxid aus der Umgebungsluft chemisch und werden etwa alle vier Wochen ausgetauscht. Sie liefern Werte für diesen mehrwöchigen Zeitraum. Beide Messverfahren sind validiert und zugelassen.

Hintergrund: In welchen Städten gelten oder kommen Diesel-Fahrverbote? Für die Antwort ➔ hier klicken!

6. Wurde die korrekte Aufstellung der Messstationen überprüft?

Der TÜV Rheinland hat im November 2018 die kleinräumige Umgebung aller Messstellen des LANUV NRW in Nordrhein-Westfalen überprüft und festgestellt, dass bis auf eine Messstelle alle den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Die Messstelle, die mit den gesetzlichen Anforderungen nicht vereinbar war (in Mettmann), wurde aufgrund von Baumaßnahmen ersatzweise gewählt und im Jahre 2019 geändert.
Im Juli 2019 hat der TÜV Rheinland die großräumige Umgebung exemplarisch für elf Messstationen in NRW überprüft und ebenfalls festgestellt, dass sie den gesetzlichen Vorgaben entsprechen.

7. Wie wirkt sich eine örtliche Veränderung der Messstationen auf die Messergebnisse aus?

Eine größere Entfernung von einer Straße oder eine größere Höhe der Messstation führt nicht in jedem Fall dazu, dass die Messwerte sinken. Dies liegt an den heterogenen Luftverteilungsverhältnissen in einer Straße, die im Einzelfall dazu führen können, dass in größerer Höhe höhere Werte auftreten. Die Messunterschiede in unterschiedlichen Höhen und Entfernungen zur Straße sind im Regelfall marginal.

8. Muss bei einer Überschreitung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid immer ein Fahrverbot angeordnet werden?

Nein. Fahrverbote dürfen nur dann und nur insoweit angeordnet werden, als sie verhältnismäßig sind. Das heißt, sie dürfen gemessen am Ziel der schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwertes nicht zu übermäßigen Belastungen führen. Ob und inwieweit Fahrverbote verhältnismäßig sind, richtet sich stets nach den konkreten Umständen des Einzelfalles.

Die Behörde muss aber immer alle zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwertes geeigneten Maßnahmen in den Blick nehmen und sich dabei auch mit Fahrverboten hinreichend genau auseinandersetzen. Nur auf dieser Grundlage kann beurteilt werden, ob und inwieweit Fahrverbote tatsächlich unentbehrlich sind, um die Grenzwerte noch schneller einzuhalten, und welche nachteiligen Folgen bei einem Fahrverbot tatsächlich zu erwarten wären.

Sieht die Behörde aber von Fahrverboten ab, weil sie auf Grundlage ihrer Prognosen meint, die Grenzwerte auch ohne sie schnellstmöglich einhalten zu können, muss sie auf einer zweiten Stufe Vorkehrungen für den Fall treffen, dass ihre Prognosen nicht zutreffen. Eine solche Vorkehrung wird regelmäßig darin bestehen, dass sie vorsorglich ein Fahrverbot oder verschiedene Fahrverbotsvarianten vorsieht, mit denen sie auf eine entgegen der Prognoseerwartung längere Überschreitung der Grenzwerte unverzüglich reagieren kann. Dieses Fahrverbot muss zunächst nur vorsorglich bereit gehalten, nicht aber zwingend schon in Kraft gesetzt werden.

9. Müssen in Aachen jetzt Fahrverbote angeordnet werden?

Schon weil es im Fall der Stadt Aachen an einer hinreichend genauen Prüfung von Fahrverboten fehlt, konnte und durfte das Oberverwaltungsgericht keine abschließende Aussage darüber treffen, ob Fahrverbote in Aachen anzuordnen sind. Diese Prüfung muss die zuständige Behörde leisten, die über eine gewisse planerische Gestaltungsfreiheit verfügt und die notwendigen, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Prognosen erstellen muss. Ob und inwieweit danach ein Fahrverbot in den Luftreinhalteplan aufzunehmen und tatsächlich in Kraft zu setzen ist, ist derzeit offen.

10. Welche Gesichtspunkte können aus Gründen der Verhältnismäßigkeit gegen die Anordnung eines Fahrverbots sprechen?

Es kann, abhängig von den Gegebenheiten des konkreten Falles, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, aus folgenden Gründen von Fahrverboten ganz oder teilweise (also auch vorübergehend) abzusehen:

- zeitliche Staffelung bei zonalen Fahrverboten mit einem Inkrafttreten für Euro-5-Fahrzeuge nicht vor dem 1. September 2019,
- Übergangszeitraum, damit Betroffene sich auf Fahrverbote einstellen können,
- gravierende Belange der Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft,
- besondere infrastrukturelle Bedeutung des betroffenen Verkehrsweges,
- Ausnahmen für bestimmte Gruppen (etwa Handwerker oder Anwohner) sowie
- Ausnahmen für nachgerüstete Dieselfahrzeuge.
Ein Verzicht auf Fahrverbote kommt auch in Betracht, wenn mit ihnen die Grenzwerte nur unwesentlich schneller eingehalten werden könnten als ohne sie.

11. Sind Fahrverbote bis zu einem Immissionswert von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter stets unverhältnismäßig?

Nein. Die Europäische Richtlinie 2008/50/EG verlangt, dass der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 Mikrogramm pro Kubikmeter eingehalten wird. Ist er überschritten, verpflichtet das Unionsrecht die Behörde, diejenigen Maßnahmen anzuordnen, mit denen die Überschreitung so kurz wie möglich gehalten werden kann. Dabei kann es auch unterhalb eines Immissionswerts von 50 Mikrogramm pro Kubikmeter verhältnismäßig sein, Fahrverbote anzuordnen.

Soweit der am 12. April 2019 in Kraft getretene § 47 Absatz 4a Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes eine gegenteilige Regelung trifft, verstößt er gegen das höherrangige Unionsrecht und darf insoweit nicht angewendet werden.

12. Sind nachgerüstete Fahrzeuge von Fahrverboten auszunehmen?

§ 47 Absatz 4a Satz 2 Nr. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Text siehe unten) bestimmt, dass Kraftfahrzeuge der Schadstoffklassen Euro 4 und Euro 5 von Fahrverboten ausgenommen sind, sofern diese im praktischen Fahrbetrieb weniger als 270 Milligramm Stickstoffoxide pro Kilometer ausstoßen. Damit wollte der Gesetzgeber auch die erforderliche Rechtssicherheit für Fahrzeuge mit einer geeigneten Hardware-Nachrüstung schaffen. Die Behörde muss deshalb grundsätzlich derjenigen Fahrverbotsvariante den Vorzug geben, bei der Fahrzeuge dieser Art ausgenommen sind. Ob und unter welchen Voraussetzungen auch nachgerüstete Fahrzeuge (ausnahmsweise) in Fahrverbote einbezogen müssen, wenn der Grenzwert anderenfalls nicht schnellstmöglich eingehalten werden kann, hatte das Oberverwaltungsgericht nicht zu entscheiden.

13. Gibt es nur in Deutschland Fahrverbote?

Nein. In vielen europäischen Städten existieren bereits Verkehrsbeschränkungen unterschiedlichster Art oder stehen vor der Einführung. Beispielsweise:
Italien: In zahlreichen Innenstädten bestehen verkehrsbeschränkende Zonen (Zona a traffico limitato), in die im Wesentlichen nur Ortsansässige einfahren dürfen. Darüber hinaus hat Mailand das gesamte Stadtgebiet für bestimmte Dieselfahrzeuge gesperrt.

Frankreich: Abgesehen von bereits existierenden Umweltzonen verschiedenster Art, verbannt Paris stufenweise die Dieselfahrzeuge aus der Innenstadt; ab 2024 besteht ein Einfahrverbot für alle Dieselfahrzeuge.

Spanien: In Madrid ist das gesamte Zentrum für den größten Teil des Autoverkehrs gesperrt; Ausnahmen bestehen u.a. für Anwohner. Barcelona hat die Innenstadt für ältere Dieselfahrzeuge gesperrt.

Norwegen: In zahlreichen Städten gibt es eine City-Maut. Darüber hinaus hat Oslo ein Fahrverbot für alle Dieselfahrzeuge eingeführt.

Rechtsgrundlagen:

Artikel 23 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa
Luftqualitätspläne

§ 47 Bundes-Immissionsschutzgesetz

Quelle: Oberverwaltungsgericht NRW